近年来，在经济下行压力有所加大背景下，地方债特别是专项债作为积极财政政策的重要抓手，发行规模持续扩容，投向领域不断拓宽，对带动扩大有效投资、稳定宏观经济起到了重要作用。随着全国两会临近，各方也在期待，本次两会将对地方债发行作出哪些具体部署，在提升地方债效率与防范风险等方面会有怎样的举措。对此，《金融时报》记者采访了中诚信国际董事长兼总裁闫衍。他认为，2023年经济修复仍具不确定性，地方债新增限额或仍保持一定规模，同时发行节奏延续前置，将继续在补短板、调结构、惠民生等方面发挥积极作用。
《金融时报》记者：近几年的《政府工作报告》都对地方政府债券尤其是专项债等作出明确的规模安排与部署，各方对此也颇有期待。您对今年地方债发行有哪些预期？
闫衍：对于今年地方债发行安排，我们认为，规模上将继续扩容，新增限额或接近5万亿元；节奏上将继续前置，完成时间窗口或有所后移。
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从规模上看，新增地方债限额预计安排4.7万亿元左右。在稳增长压力仍然较大且项目资金接续需求较高的背景下，地方债新增限额难有大幅下降；同时，考虑到财政承压下政府债务风险有所攀升，地方债大幅扩容的空间又较为有限。预计今年一般债新增限额或在0.87万亿元至0.93万亿元，专项债新增限额或安排3.8万亿元左右。此外，今年将有3.65万亿元地方债到期，地方财政持续承压下，再融资债发行规模或再超3万亿元，较去年小幅增加。
从节奏上看，积极财政政策靠前发力下，地方债尤其是新增专项债发行或继续前置，但全年完成的时间窗口或有所后移。今年一季度稳增长压力仍较大，专项债提前批额度下达时间为历年最早，且1月新增专项债发行规模达4912亿元，较去年同期上升，新增债整体发行节奏大概率前置。但考虑到去年专项债放量发行，地方资金安排使用压力较大，各地项目衔接需一定时间，今年新增债发行使用的时间窗口或有所后移，或推迟于三季度末前完成目标。此外，考虑到全年经济修复的不确定性仍存，可视情况继续盘活专项债结存限额，并于下半年尤其是四季度灵活使用。
《金融时报》记者：此前财政部顶格提前下达了今年的地方政府新增专项债额度，总规模首次超过2万亿元，比上年增长50%，显示积极财政政策“加力提效”。今年专项债将在扩投资、惠民生等方面发挥怎样的重要作用？
闫衍：为继续发挥好扩投资、惠民生的作用，专项债在规模扩容的同时，应更加注重精准投向、加大撬动。一方面，专项债投向领域或有序拓宽并更加精准，持续发力补短板、惠民生。现有领域中，“两新一重”仍将是支持重点，尤其是投资拉动大的交通、水利项目，“双碳”目标下对新能源项目的投入也将有所扩大；同时，对新型城镇化、新基建的支持力度将进一步加大。此外，为补足民生短板，仍将重点投向公共卫生服务等医疗项目，并将在消费、物流领域加快合格项目的筛选及申报，逐步推动需求修复。保障现有领域项目建设的同时，也将充分考虑社会需求变化合理扩大新领域，满足更多发展需求。
另一方面，专项债用作项目资本金的比例或合理提升，持续形成投资拉动力。据中诚信国际不完全统计，2022年有约2500亿元专项债资金用作重大项目资本金，一系列政策支持下，专项债用作资本金的比例较2021年上升超1个百分点至7%，但仍低于政策要求的25%。近期，财政部表示，2023年将适当扩大专项债用作项目资本金范围，专项债用作资本金比例或有所上升，若上升至10%，理论上或可拉动基建投资近6万亿元，但实际撬动效应仍然受领域投向、配套融资情况、项目建设进度等多因素限制。
《金融时报》记者：2022年，政策支持金融机构合理购买地方债、支持地方政府适度超前开展基础设施投资，两批政策性开发性金融工具对重大项目补充资本金及专项债项目资本金搭桥起到了积极作用。后续来看，您认为金融机构可以从哪些方面继续促进专项债作用的发挥，带动有效投资持续增长？
闫衍：2022年，政策引导金融机构加大对基建的支持力度，鼓励主动对接专项债等重大项目，并调增政策性银行8000亿元信贷额度、发行两批合计7400亿元政策性开发性金融工具，对稳投资、促基建发挥了积极作用。后续来看，可从两大方面加大对专项债项目的支持力度。一是继续引导金融机构加大配套融资支持。考虑到目前银行贷款参与专项债项目数量占比不足5%，应持续完善专项债项目投融资对接机制，并加强政策引导及政府协调，可积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，进一步加大金融机构融资支持意愿及力度。二是政策性开发性金融工具可继续扩容、灵活使用。目前，地方政府可用于专项债项目资本金的资金来源不足，可继续适当下达政策性金融工具额度，为项目资本金搭桥；对于专项债暂时无法覆盖的领域以及审核暂未通过的项目，可审慎考虑并适当放宽政策性金融工具投放的条件要求，以全面补齐短板稳投资；政策性金融支持也能在一定程度上起到投资引领作用，引导更多社会资本参与专项债项目建设，尤其是提升商业银行提供配套融资的意愿。
《金融时报》记者：伴随近年来专项债大幅扩容，地方政府还本付息压力日益突出，叠加部分项目收益偏低，地方财力下滑背景下，政府偿债压力进一步加大。您对于防范可能的地方债尤其是专项债兑付风险有何建议？
闫衍：根据中诚信国际测算，2022年全年地方债财政资金还本付息额共计15059亿元(还本3848亿元、付息11211亿元)，其中专项债还本付息共计8920亿元，占比约六成(还本2532亿元、占比66%，付息6388亿元、占比57%)；地方债还本付息支出占地方本级广义财政支出的比重为4.6%，较2015年抬升3个百分点；有11省将超过10%的财政收入用于地方债的还本付息。未来5年，地方债年均到期规模接近3万亿元、专项债接近1.5万亿元，在财力下滑叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的背景下，地方政府偿债压力不容忽视。若通过再融资债滚续，也需关注较高借新还旧比例下的债券付息成本及后续利率风险。
对此，建议在提升专项债资金使用效率、切实提升项目收益的基础上，进一步加大资产盘活力度、筹集偿债资金，并注重完善偿债保障机制，避免兑付风险。一是积极盘活财政存量资金和闲置资产，腾挪出更多偿债资金，并通过REITs等途径盘活优质基础设施资产，减轻基建项目对地方财政和债务性资金的依赖，减轻偿债压力。二是探索健全偿债备付金机制，市场化收入较高的专项债项目可在当年还本付息后按比例安排备付金，还可因地制宜探索各类备付金来源，如经济实力较强的区域可安排财政预算内资金、土地出让收入等设立备付金；经济实力较弱区域或低层级政府可依托国家重大战略项目申请中央财政直达资金、上级部门补助等用作备付金，或由省级政府牵头建立债务风险应急资金池，完善省市资金池联动机制。三是进一步扩大含权地方债发行范围和规模，建立常态化发行机制，以备在资金充足时提前偿还本金，减轻付息压力，提高借用还灵活性。
《金融时报》记者：不容回避的是，当前我国地方政府专项债管理中依然存在项目申报不规范、挪用挤占等问题，各地审计部门此前也有披露。对此您怎么看？有哪些政策建议？
闫衍：形成上述问题具有多重原因。一方面，项目储备是“债务—资产”高效转化的核心与前提，但目前仍然存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题，导致专项债项目资金闲置、用途调整等问题频繁出现。另一方面，近年来，地方财政压力较大，由于缺少专项债和一般公共预算之间的“防火墙”，政府易将专项债用于基本支出，进而出现挪用挤占专项债资金的问题，影响基础设施建设。此外，还与专项债绩效管理不够完善、激励约束作用发挥不到位有关。
对此，建议从四个方面入手予以解决。一是合理分配地方债务限额，落实落细绩效管理及评价应用。限额分配时应综合考虑稳增长需求、资金使用效益及债务风险，体现正向激励原则，并不断完善绩效管理、落实评价应用。二是合理优化地方政府债务结构，提高国债和一般债比重。近年来，中央政府加杠杆幅度低于地方政府且举债成本较低，在赤字分配中或可适度向中央倾斜，提高国债占比；在政府性基金大幅减收、占比下降及专项债项目收益偏低的背景下，可合理提高一般债比重。三是提升专项债资金使用效率，推动“债务—资产”高效转化。包括逐步建立完善募投项目储备长效机制，持续提升项目储备质量及数量，强化专项债发行使用管理，加强多部门协调配合等。四是完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题；另一方面，专项债的发行以及资金配套均离不开稳健货币政策的配合支持，适宜的金融环境是必要条件。
《金融时报》记者：党的二十大报告提出“有序推进人民币国际化”。近两年来离岸人民币地方债市场逐渐建立。您认为离岸人民币地方债市场的发展有何积极意义？对此有何建议？
闫衍：我国离岸人民币地方债首发于2021年10月，目前规模接近200亿元，涵盖绿色债券、蓝色债券、可持续发展债券等创新品种。离岸人民币地方债市场的建立，对于拓宽地方政府融资渠道、提升地方债市场流动性与市场化水平，完善离岸人民币金融市场、推进我国债券市场双向开放等有积极意义。
当前，我国离岸人民币地方债市场仍处于探索发展初期，存量规模少、境外机构持有占比较低，地方债国际化进程依然任重道远。后续来看，一是要稳步扩容，进一步放开试点，不断丰富期限结构、拓展更多募投领域，鼓励财政实力强、经济对外开放程度高、国际知名度高的省份发行离岸地方债；二是要改革提速，进一步健全市场化发行定价、信用评级、信息披露等市场基础设施制度，全方位促进离岸人民币地方债与国际资本市场加速接轨，以更好地定价和流通；三是要严防风险，离岸地方债一定程度上代表了地方政府的国际形象，若发生风险将对我国离岸、在岸资本市场产生较大冲击，需尽早加强“借用管还”全流程监管，防患于未然。
（文章来源：金融时报）
